Средствами управления активами в муниципальных образованиях и муниципальных учреждениях служат инвентаризация муниципальных активов; рационализация и реорганизация сети муниципальных учреждений, целью проведения которых является исключение параллельных функций путем закрытия, слияния и перевода в ведение вышестоящего органа управления соответствующего региона; продажа, оценка и повышение стоимости активов; оптимальное управление денежными потоками, которые связаны с муниципальными активами.
Зачастую в основу управления муниципальными активами положен стратегический план, включающий в себя определение стратегических целей, оценку основных характеристик муниципальных услуг, оценку спроса на муниципальные услуги, разработку стратегии и тактики управления активами, финансовое планирование управления активами, мониторинг и контроль управления.
Активы могут принадлежать к одной из трех групп: напрямую используемые органами государственной власти, активы социального значения и прочие активы. Очевидно, что практический опыт, накопленный в Российской Федерации, имеет существенные отличия от зарубежного.
Поддержка управления муниципальной собственностью со стороны государства
Муниципальная собственность служит средством социальной защиты населения муниципального образования, поскольку представляет собой форму публичной собственности, которая дает возможность обеспечить удовлетворение социальных потребностей людей и достойное существование слабо защищенным слоям населения, проживающего на территории муниципального образования.
Одним из отличительных признаков муниципальной собственности является то, что она в соответствии с российским законодательством принадлежит всему населению муниципального образования и призвана служить качественному удовлетворению его основных жизненных потребностей.
Таким образом, очевидна необходимость минимизировать возможность совершения действий со стороны органов местного самоуправления, которые могут повлечь за собой банкротство муниципальных образований[58].
Органы местного самоуправления, представляя собой субъект хозяйствования, являются еще и субъектом властных отношений. Следовательно, органы местного самоуправления наделены полномочиями самостоятельно принимать на территории определенного муниципального образования общеобязательные решения, в том числе и предполагающие создание для муниципальных предприятий и организаций льготных условий предпринимательской и прочей деятельности по отношению к иным субъектам рыночных отношений.
Методы управления муниципальной собственностью
Управление муниципальной собственностью осуществляется посредством реализации ряда основных методов и принципов управления муниципальным имуществом. Основными критериями выбора той или иной формы использования имущества являются значимость объекта для решения вопросов местного уровня и эффективность различных форм использования с точки зрения собственника.
Ведение муниципального хозяйства в России подчинено четырем основным принципам, среди которых:
♦ принцип прямого управления;
♦ принцип муниципально-подрядной системы;
♦ принцип муниципально-арендной системы;
♦ принцип муниципальной концессии.
Принцип прямого управления предполагает непосредственное руководство со стороны органов муниципальной власти находящимися в ведении муниципального образования муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями; кроме того, муниципальные образования могут учреждать хозяйственные общества.
К преимуществам прямого управления можно отнести возможность получения дохода в течение длительного периода времени в виде платы за пользование муниципальным имуществом и отчислений от чистой прибыли, что позволит решать задачи социально-экономического развития территории.
Кроме того, прямое управление позволяет небольшим муниципальным образованиям реализовать свои полномочия посредством межмуниципального сотрудничества, создавая хозяйственные общества для совместного решения вопросов местного значения.
Преимуществами хозяйственных обществ являются возможность привлечения стороннего капитала в деятельность предприятий, которая обеспечивается продажей долей или пакетов акций; ответственность муниципального образования по долгам хозяйственного общества, ограничивающаяся только вкладом в уставный капитал; наличие органов управления; правовое регулирование процедуры увольнения руководителя; наличие рычагов стимулирования деятельности управленческого персонала при оптимизации работы предприятия.
Муниципально-подрядная система характеризуется тем, что для строительства и выполнения иных специфических функций на врéменной основе привлекаются нанимаемые на конкурсной основе частные подрядчики, которые по окончании работ получают часть прибыли. Применение данной системы в Российской Федерации регламентируется Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[59]. Для того чтобы применение подрядной системы было эффективным, следует строго соблюдать определенные принципы и правила, а также вести систему учета и контроля. Только при соблюдении этих условий система может играть очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах.
Одной из форм распоряжения муниципальной собственностью является передача муниципального имущества в аренду, применение которой оправдано лишь в том случае, когда органы местного самоуправления по каким-либо причинам не могут иным, более выгодным образом самостоятельно распоряжаться муниципальным имуществом. В рамках реализации арендной системы муниципальное имущество сдается в аренду частным лицам на определенный срок, причем муниципалитет на весь срок аренды собственности полностью отказывается от доходов, которые приносит использование данного имущества в пользу фиксированных, регулярных платежей, уплачиваемых арендатором. Практика показывает, что деятельность арендатора обычно никак не связана с выполнением поручений местных органов власти по решению вопросов местного значения, что ограничивает возможность муниципального регулирования.
К основным преимуществам передачи муниципальной собственности в аренду можно отнести получение муниципалитетом стабильного источника дохода, что не исключает в будущем возможность использования объектов недвижимости для развития муниципального образования. Недостатком арендной системы является утрата местным самоуправлением возможных доходов в виде земельного налога; в том случае, когда ставка арендных платежей фиксирована, возможны потери от инфляции.
Поскольку муниципальные органы априори обладают бóльшим объемом ликвидного имущества, чем любой иной собственник на данной территории, они могут диктовать свои условия рынку, но в то же время, олицетворяя собой публичную власть, они обязаны действовать в интересах всех членов местного сообщества, регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами, обеспечивать гласность и прозрачность своей деятельности. Таким образом, передаче имущества, находящегося в муниципальной собственности, в аренду должна предшествовать разработка нормативно-правового акта, который утверждается местным представительным органом власти и доводится через средства массовой информации до сведения заинтересованных лиц.
Арендаторы более заинтересованы в аренде муниципальной недвижимости, чем частной, поскольку в этом случае их ждут стабильность и предсказуемость условий аренды, умеренные цены, открытые конкурсы и т. д.
Муниципальная концессия – это уступка органами местного самоуправления на договорных условиях и на определенный срок частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности в случае невозможности самостоятельного ведения той или иной части местного хозяйства.
Применение концессионного механизма на практике может быть реализовано посредством двух способов.
В первом случае применение концессионного механизма ведет к тому, что около половины прибыли, которая может быть получена от деятельности, переходит в частные руки, причем концессионная эксплуатация зачастую не в силах обеспечить интересы ни потребителей, ни персонала.
Местные власти не имеют реальных инструментов борьбы с крупными внешними концессионерами, поэтому они не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров, которыми связаны на многолетний период. А со стороны частной монополии стремления вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производства обычно не наблюдается, поэтому по окончании договора муниципальное образование получает изношенное оборудование и требующую ремонта недвижимость.
Применение данной системы выгодно только представителям частного бизнеса, тогда как с точки зрения местного самоуправления она экономически не эффективна