Наличие муниципальной собственности как таковой характерно далеко не для всех стран, поскольку ее появление должно быть детерминировано соответствующими историческими предпосылками.
Состав муниципальной собственности
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 50) закрепляет, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество муниципальных образований, предназначенное для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти, обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Целевое назначение имущества определяет его принадлежность. При возникновении у муниципального образования права собственности на имущество, не предназначенное для установленных в отношении муниципальной собственности целей, оно подлежит либо отчуждению, либо обязательному перепрофилированию, в порядке и в соответствии со сроками, установленными федеральным законодательством.
Таким образом, в собственности городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов может находиться имущество:
♦ предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, освещения улиц населенных пунктов муниципальных образований;
♦ транспортно-инженерные сооружения, расположенные в границах населенных пунктов муниципального образования, а также имущество, которое предназначено для их обслуживания;
♦ здания и сооружения жилищного фонда, предназначенные для социального использования, в целях обеспечения малоимущих граждан, проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, на условиях договора социального найма, а также имущество, которое необходимо для содержания муниципального жилищного фонда;
♦ транспорт и иное имущество, призванное обеспечить транспортное обслуживание населения в границах муниципального образования;
♦ объекты, в том числе и пожарное оборудование, снаряжение, которые предназначены для обеспечения первичных мер пожаротушения;
♦ имущество библиотек муниципального образования;
♦ имущество, которое предназначено для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций культуры;
♦ объекты культурного наследия, к которым относятся памятники истории и культуры, вне зависимости от категории их историко-культурного значения;
♦ имущество, которое предназначено способствовать развитию на территории муниципального образования физической культуры и массового спорта;
♦ имущество, которое предназначено для организации благоустройства и озеленения территории муниципального образования, в том числе мест общего пользования и массового отдыха населения;
♦ имущество, которое предназначено для сбора / вывоза бытовых отходов и мусора;
♦ имущество, которое предназначено для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
♦ имущество, которое предназначено для официального обнародования муниципальных правовых актов или другой официальной информации;
♦ земельные участки, которые отнесены к муниципальной собственности муниципального образования федеральными законами;
♦ пруды и (или) обводненные карьеры, находящиеся на территории муниципального образования;
♦ имущество, которое предназначено для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального образования;
♦ имущество, которое предназначено для организации защиты населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций, носящих природный и техногенный характер;
♦ имущество, которое предназначено для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья.
Разграничение объектов муниципальной собственности обусловлено разграничением полномочий между различными муниципальными образованиями в соответствии с тем, что каждое полномочие должно обеспечиваться соответствующим объектом муниципальной собственности.
В отношении муниципальной собственности оправдано применение общих правил гражданского законодательства. В частности, Гражданский кодекс Российской Федерации[55] в качестве первичного субъекта права муниципальной собственности определяет муниципальные образования, т. е. местные сообщества жителей. Таким образом, собственником муниципального имущества изначально выступает местное население, и оно, в свою очередь, доверяет органам местного самоуправления управление муниципальной собственностью[56].
8.3. Современные методы управления муниципальным имуществом
В современной России формирование отношений собственности осуществляется под воздействием рыночных механизмов, поэтому особую актуальность приобретает изучение мировой практики в области управления собственностью. Несмотря на то что практически каждая страна разработала свою систему управления собственностью, можно утверждать, что большинство процессов управления в различных странах идентичны.
Системам местного самоуправления зарубежных стран присущи универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Причем местная самостоятельность обеспечена опорой на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность издания относящихся к вопросам местного значения нормативных актов.
Существуют три базовых модели местного самоуправления: англосаксонская (классическая), континентальная (французская) и смешанная[57].
Применение англосаксонской модели характерно для стран с одноименной правовой системой, среди которых наиболее показательны Великобритания, США, Канада, Индия, Австралия. Однако необходимо отметить, что в классическом виде эта модель встречается крайне редко. Она отличается наличием формальной автономии и самостоятельности местного самоуправления, отсутствием на местах опеки органов местного самоуправления со стороны представителей правительства.
Действия органов местного самоуправления могут осуществляться в рамках предписанных законом полномочий, тогда как иные действия могут быть признаны судом неправомерными.
Континентальная модель организации местной власти вопреки названию применяется не только в странах континентальной Европы (Франции, Бельгии, Италии, Испании), но и в странах Ближнего Востока, франкоязычной Африки, Латинской Америки. Данная модель характеризуется сочетанием местного и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; иерархической организацией системы местного самоуправления, в которой четко прослеживается подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; присутствием на местном уровне специального представителя центральной власти, который осуществляет государственный контроль за деятельностью на местах.
Показательно, что каждая административно-территориальная единица выполняет специфический объем функций, что исключает дублирование, при этом органы исполнительной власти различных уровней независимы, а деятельность муниципальной власти осуществляется параллельно с работой территориальных органов исполнительной государственной власти.
Применительно к демократически развитым странам различия между англосаксонской и континентальной моделями не носят принципиального характера, хотя в некоторых странах организация власти на местах представляет собой симбиоз этих двух моделей, дополненных собственными специфическими признаками. Логично, что данная модель называется смешанной. Модели такого типа характерны для местного самоуправления в Японии, Австрии, Германии, а также некоторых развивающихся стран и стран с постсоциалистической системой.
Отличительной чертой смешанной модели организации власти на местах является то, что относительно автономное местное самоуправление на низовом территориальном уровне сочетается с государственным управлением на более высоком.
Зарубежный опыт управления имуществом муниципальных образований
Весь практический опыт управления имуществом муниципальных образований за рубежом можно классифицировать по группам стран: страны бывшего СССР, страны «Большой восьмерки», страны БРИК (Бразилия, Россия, Индия и Китай), страны ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития). Каждая из указанных групп стран имеет свой опыт управления активами муниципальных образований и государственных предприятий.
В отличие от России, за рубежом активно используются внешнее управление, инструменты залога и выпуска ценных бумаг, осуществляются сделки по продаже и покупке государственных