Примечательно, что наименования трех обязательных органов местного самоуправления устанавливаются на основании закона субъекта Российской Федерации, в котором учитываются исторические и иные местные традиции, а наименования иных органов местного самоуправления, полномочия по созданию которых находятся в ведении самих муниципальных образований, определяются в их уставах.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 1 ст. 6 исключает неоправданную пестроту организационных систем местного самоуправления, что позволяет местным органам власти самостоятельно определять свои внутренние административные структуры, с тем чтобы они максимально полно отвечали специфике местных потребностей и обеспечивали эффективное управление.
Модель местного самоуправления включает общую структуру органов местного самоуправления, т. е. закрепленный в уставе муниципального образования перечень определенных органов местного самоуправления, порядок их формирования и специфику взаимодействия между собой[36].
Первая (традиционная) модель применима к муниципальным образованиям всех видов. Для нее характерно то, что населением избираются глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления. При этом глава муниципального образования одновременно выступает его высшим должностным лицом, официальным представителем, а также главой местной администрации. Представительный орган самостоятельно выбирает своего главу из состава депутатов и, по представлению главы местной администрации, утверждает структуру местной администрации (рис. 6.2).
Данная модель на сегодняшний день довольно широко распространена в российских крупных городах, она практически воспроизводит форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента Российской Федерации. На представительный орган в данном случае ложатся функции нормотворчества и контроля. Причем глава представительного органа также принимает активное участие в их осуществлении, он в своей компетенции соединяет полномочия во всех отраслях публичной жизни на местах.
Отличительной чертой данной модели является то, что глава муниципального образования и местной администрации не является муниципальным служащим, поэтому он подотчетен Думе только в качестве руководителя местной администрации.
Рис. 6.2. Традиционная организационная модель местного самоуправления
Во второй модели, аналогично предыдущей, допустимой для всех основных типов муниципальных образований, населением также избираются представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования, но при этом глава соединяет в своем статусе полномочия председателя представительного органа и высшего должностного лица муниципального образования. При этом функции главы администрации исполняются иным лицом, замещающим данную должность по контракту, заключение которого осуществляется главой муниципального образования, который, таким образом, выступает работодателем. Глава местной администрации в данном случае является муниципальным служащим, он в некотором смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти, поскольку его взаимодействие с администрацией осуществляется через призму официального представительства населения и представительного органа, а структуру местной администрации утверждает представительный орган муниципального образования по представлению главы местной администрации (рис. 6.3).
Рис. 6.3. Организационная модель местного самоуправления для всех основных типов муниципальных образований
Сильной стороной данной модели является возможность организационного соединения лидерских начал в управлении с исключением неоправданной концентрации всей местной власти в одних руках. Но такая модель изначально предполагает возможность конфликта главы администрации, который руководит осуществлением исполнительно-распорядительных функций, распоряжается средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муниципального образования, который от данных полномочий удален.
Третья модель также применима к муниципальным образованиям всех видов, она, по сути, является одной из разновидностей второй модели с тем лишь отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Однако это обстоятельство не меняет статус главы как высшего должностного лица муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом и подотчетного в первую очередь населению муниципального образования. Глава подотчетен представительному органу как его председатель (рис. 6.4).
Рис. 6.4. Организационная модель местного самоуправления для муниципальных образований всех видов
Несомненным плюсом данной модели можно считать определенное усиление представительной власти, которое производится в ущерб исполнительной, но не столь явно, как в рамках второй модели. Эта модель не предполагает проведения прямых выборов главы муниципального образования, чем обусловлена ее привлекательность для органов власти. На протяжении ряда последних лет наблюдается тенденция все более частого ее внедрения в практику муниципального управления, в том числе в крупных городах.
Применение четвертой модели возможно только в сельских поселениях с численностью населения менее одной тысячи человек. В соответствии с ней населением избираются представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования, который выступает в роли председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Показательно, что в данной модели глава муниципального образования одновременно является высшим должностным лицом своего муниципального образования, главой местной администрации, а также руководителем представительного органа, в состав которого он входит по должности. Структуру исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления в данном случае утверждает представительный орган муниципального образования по представлению главы муниципального образования. В этой модели функциональная специализация представительных и исполнительных органов идентична предыдущим моделям. Однако значительное расширение полномочий главы муниципального образования детерминирует расширение форм его подотчетности, а именно: населению (во всей полноте своих полномочий); представительному органу (как глава администрации и руководитель представительного органа) (рис. 6.5).
Такая модель на практике используется крайне редко, она представляет собой некое исключение из общего правила, поскольку допускает отступление от принципа разделения властей. Ее несомненными достоинствами являются сокращение численности управленческого аппарата, а также минимизация возможности возникновения конфликта представительной и исполнительной ветвей власти в муниципальном образовании.
Применение пятой модели возможно только в сельских поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, до 100 человек включительно. Ее принципиальным отличием от остальных моделей является то, что наличие в ней представительного органа муниципального образования не предусмотрено, а его полномочия осуществляет сход граждан. Соответственно, структура местной администрации утверждается сходом жителей по представлению главы местной администрации, а выбранная модель закрепляется в уставе муниципального образования (рис. 6.6).
Рис. 6.5. Организационная модель местного самоуправления для сельских поселений
Рис. 6.6. Организационная модель местного самоуправления для сельских поселений
Обязательное использование данной модели обусловлено тем, что формирование представительного органа муниципального образования в небольших сельских поселениях нецелесообразно и его полномочия реализует сход местных жителей.
Шестая модель также может применяться только в сельских поселениях. В соответствии с ней представительный орган избирается населением, тогда как глава муниципального образования может быть избран как представительным органом, так и населением. Часть 3