Представительный орган наделяется в системе местного самоуправления особой, исключительной компетенцией, что обусловлено его ролью. Данный орган осуществляет утверждение местного бюджета, устанавливает правила, которые являются общеобязательными на всей территории муниципального образования, принимает решения по вопросам, связанным с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления. Эти полномочия не могут передаваться другим органам.
Представительный орган не является монолитным и неделимым образованием. Некоторые (как правило, наиболее важные) решения принимаются представительным органом в целом, однако из-за обилия и разнообразия вопросов, которые входят в компетенцию данного органа, возникает необходимость выделения в его составе более мелких структурных единиц и определения их роли и места в представительном органе. Характерными примерами таких структурных единиц являются комиссии по направлениям, которые занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления; территориальные группы депутатов, которые представляют, а также по возможности реализуют интересы населения отдельных внутримуниципальных территориальных образований; и, наконец, фракции, представляющие отдельные политические силы.
Довольно часто структурные подразделения представительного органа только осуществляют подготовку решений, которые окончательно принимаются представительным органом в полном составе. Однако в некоторых случаях комиссиям, территориальным группам и фракциям могут передаваться полномочия для самостоятельного решения отдельных вопросов, которые в обычном случае принадлежат к компетенции представительного органа.
Известны организационные модели местного самоуправления, в составе которых имеется не один, а несколько представительных органов, полномочия которых заранее определены. Таковы бюджетные и контрольные органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. В такой ситуации уместно говорить о системе представительных органов местного самоуправления, а это требует более или менее четкого определения места каждого из них в этой системе.
Исполнительный орган местного самоуправления – это исполнительно-распорядительный орган общей компетенции. Основная цель его деятельности – обеспечение жизнедеятельности местного сообщества, принятие и исполнение муниципальных решений, формирование и реализация социально-экономической политики. Структура исполнительного органа представляет собой закрепление определенных функций муниципального управления за отдельными подразделениями или должностными лицами, которые различаются наличием права принятия самостоятельных решений, имеющих юридическую значимость, по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.
В частности, местные администрации часто нельзя рассматривать как органы местного самоуправления. Дело в том, что в этом случае решения принимает не администрация, а должностное лицо (глава муниципального образования, мэр, городской управляющий и т. п.), на которое возложено осуществление функций местной исполнительной власти. Администрация в этом случае представляет собой аппарат управления, функция которого заключается в обеспечении исполнения решений высшего должностного лица. Основания для отнесения администрации к исполнительным органам местного самоуправления возникают лишь при условии, что администрация принимает решения в коллегиальном порядке.
Местная администрация с точки зрения ее качественного состава неоднородна. Структуру местной администрации формируют и чисто аппаратные подразделения, которые отвечают исключительно за реализацию решений, и органы, обладающие правом принимать решения по некоторому кругу вопросов. В отдельных случаях такие органы могут наделяться правами юридического лица.
В силу сказанного при определении места администрации в системе органов местного самоуправления однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления нельзя. В каждом конкретном случае необходимо анализировать функции, полномочия и внутреннюю структуру местной администрации. Даже если разделение органов местного самоуправления на представительные и исполнительные более или менее явно, выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно исполнительные» органы в чистом виде практически невозможно. Это касается и других аналогичных делений, например выделения органов, ведающих только вопросами местного значения, или органов, исполняющих только отдельные государственные полномочия; органов, которые пользуются полной самостоятельностью в принятии решений, или органов, которые только обеспечивают деятельность других органов и должностных лиц.
Кроме того, возможно создание специфических органов, функцией которых является решение достаточно узкого круга вопросов и которые одновременно представляют интересы различных субъектов. В качестве примера можно привести типичную комиссию по здравоохранению, в которую наряду с представителями местной администрации включаются представители учреждений здравоохранения и благотворительных организаций. Подобные комиссии могут быть наделены правом принимать решения.
Приведенные основания для классификации не являются единственно возможными. С практической, равно как и исследовательской, точки зрения важно, что классификация должна способствовать нахождению структуры органа местного самоуправления, максимально оптимальной с точки зрения конкретных условий. В этом случае применение подобных разграничений может стать основанием для выработки конкретных предложений по совершенствованию структуры органа местного самоуправления там, где они существуют, или «проектирования» структуры органа местного самоуправления во вновь формирующихся муниципальных образованиях.
6.2. Структура органов местного самоуправления
В России на сегодняшний день вопросам организации местного самоуправления уделяется существенное внимание. Во многом это обусловлено ролью, которую оно играет в жизнеобеспечении населения: согласно данным статистики, более 85 % от общего числа социальных потребностей население удовлетворяет в системе соответствующего муниципального образования. Поэтому большое значение имеет поиск наиболее оптимальной модели местного самоуправления, которая пригодна для России в целом, для конкретного региона, для каждого отдельно взятого населенного пункта. Разумеется, при этом должны быть учтены обстоятельства как глобального масштаба, так и актуальные на региональном и местном уровнях.
Ввиду большого многообразия факторов, уникальных для каждого конкретного муниципального образования, введение единого стандарта структуры органов местного самоуправления может поставить местное сообщество перед необходимостью выбора не подходящей для него модели организации аппарата местной власти. Показательно, что в 1917 г. в России применялось 26 моделей земского самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на данный момент в нашей стране возможно применение нескольких моделей организации муниципальной власти, различающихся функциональной специализацией разных органов и должностных лиц, а также способами их формирования. Причем одни из них могут использоваться любым муниципальным образованием, а другие – только строго определенными (сельскими поселениями, муниципальными районами и т. п.). В частности, ч. 4 ст. 35 Конституции РФ предусматривает несколько определенных способов формирования представительного органа муниципального района; ч. 2 ст. 36 регламентирует специфику выбора и полномочия главы муниципального образования, а также главы местной администрации; в то время как в ч. 10 ст. 35 предусмотрен ряд обязательных полномочий органов местного самоуправления, например представительного органа муниципального образования, а в ч.