Примерная структура органов местного самоуправления представлена на рис 6.1.
При этом согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наличие представительного органа, главы и администрации муниципального образования является обязательным. Их наименования устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением предусмотренных законодательством случаев. В частности, указанный Федеральный закон предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.
Рис. 6.1. Структура органов местного самоуправления
Классификация органов МСУ
Органы местного самоуправления как субъекты управления муниципальным хозяйством классифицируют по следующим признакам:
♦ способ образования;
♦ назначение (степень специализации);
♦ предметы ведения;
♦ способ принятия решений;
♦ тип использования функций.
С точки зрения способа образования органы местного самоуправления могут быть выборными и иными. Что касается выборных органов, то в этом случае дополнительные разъяснения вряд ли необходимы – следует отметить лишь то, что выборный орган в муниципальном образовании является обязательным, поскольку в этом реализуется один из основных принципов местного самоуправления. Остальные органы, отнесенные к категории «иные», формируются по мере необходимости. В свою очередь, можно выделить органы, формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (таковы комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (административная, жилищная и прочие комиссии при местной администрации) и т. п.
Эту же классификацию можно получить в результате применения другого основания – способа делегирования полномочий населением. Для демократических государств общепризнанным является положение, в соответствии с которым носителем и источником власти является народ. В силу этого все без исключения органы власти, включая органы местного самоуправления, наделяет властью народ. Самым явным проявлением этого акта наделения являются выборы, которые оказываются средством не только образования этих органов, но и их наделения полномочиями. Если орган формируется иным способом, то он получает свои полномочия от народа косвенно, а непосредственно – от выборных органов либо в соответствии с правовым актом, который принимается выборным органом или населением. Подобный правовой акт может быть как государственным (например, конституция), так и местным (устав муниципального образования).
Особо следует выделить вопрос о том, какие органы должны образовываться в результате выборов, а какие – другими способами; с этим вопросом связан вопрос о выборе той или иной избирательной процедуры.
С точки зрения назначения органы местного самоуправления можно разделить на органы общего и специального назначения. Органами общего назначения являются органы, деятельность которых охватывает либо все сферы местного самоуправления, либо их значительную часть; органы специального назначения – это отраслевые органы, которые занимаются вопросами одной узкой сферы деятельности местного самоуправления или вопросами нескольких таких сфер. Например, от работы финансовых и бюджетных органов напрямую зависит деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления. Примерами специализированных (отраслевых) органов являются органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством и собственностью.
Классификация на основании назначения органа позволяет учесть особенности объекта управления, а следовательно, выявить совокупность необходимых управленческих функций, тем самым структурировав субъект управления. В частности, этот подход полезен при определении структуры органов управления муниципальным хозяйством. Это не означает, что под каждую функцию следует создавать отдельное управленческое звено: различные функции могут выполняться укрупненными структурными подразделениями органов местного самоуправления. Например, если объем муниципального строительства измеряется единичными объектами, то управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а если в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то создавать отдел образования вряд ли целесообразно: эффективнее было бы передать управление образованием отделу социальной политики или близким по функциям подразделениям.
Деление по предметам ведения основывается на том, что органы местного самоуправления, решая вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, одновременно могут исполнять отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Увеличение самостоятельности местного самоуправления в администрировании дел местного значения и передача им отдельных государственных полномочий, которые целесообразнее осуществлять на местах, в настоящее время являются общемировой практикой, и в этом проявляется стремление сбалансировать централизацию и децентрализацию. Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления неоднозначно, но это реальный факт, который необходимо учитывать.
В плане исполнения таких полномочий органы местного самоуправления являются подконтрольными государственным органам. Некоторые государственные полномочия могут передаваться органам, которые были созданы для решения вопросов местного значения, однако обычно они исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т. д.). Специальное выделение органов, которые исполняют отдельные государственные полномочия, важно еще и потому, что в этом случае оказывается необходимым закрепление за местным бюджетом источников доходов, а также передача материальных и финансовых ресурсов.
Классификация по способу принятия решений опирается на тот факт, что решения могут приниматься коллегиально или единолично. Выбор способа принятия решений зависит от природы органа и характера принимаемого решения. В качестве примера органа, основанного на коллегиальном принятии решений, можно привести представительный орган местного самоуправления, главное назначение которого состоит в представлении интересов – коллективного интереса – всего населения муниципального образования. Важно, что интересы всех жителей выражает представительный орган во всей полноте своего состава – ни отдельный член этого органа, ни их группа не в состоянии выразить мнения всех избирателей. Впрочем, это не означает, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу. Коллегиальность представительного органа является прямым следствием его сущности, однако не менее важным оказывается характер принимаемого решения.
На представительный орган обычно возлагается принятие наиболее значимых для муниципального образования решений. Это верно в политическом плане, особенно в тех случаях, когда у жителей муниципального образования могут возникнуть подозрения в предвзятом отношении или даже личном интересе (типичные ситуации – предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.).
Единоличное решение является более эффективным применительно к вопросам оперативного управления муниципальным хозяйством, поскольку такими вопросами чаще управляют профессионалы, хорошо знакомые со своей сферой деятельности; кроме того, важно, что должностные лица, принимающие решения единолично, несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.
Анализируя роль органов местного самоуправления как организационной структуры, которая выступает от лица основного субъекта местного самоуправления, т. е. населения муниципального образования, нельзя не прийти к выводу, что органы местного самоуправления должны осуществлять функции двух типов. Условно