10. Государство гарантирует осуществление местного самоуправления. В частности, это отражено в ст. 12 Конституции РФ. Кроме того, государственные гарантии осуществления местного самоуправления содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также других федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов Российской Федерации.
5.2. Характеристика местного самоуправления как элемента системы публичного управления
Публичное управление включает и государственное, и муниципальное управление как по отдельности, так и в совокупности. С точки зрения публичного управления государственное и муниципальное управление вряд ли могут быть последовательно противопоставлены. Дело в том, что как государство, так и местное самоуправление на практике реализуют свои основные функции именно посредством публичного управления.
Понятие публичного управления также соотносится с управлением, осуществляемым негосударственными немуниципальными субъектами. Условием для этого является ограниченное целенаправленное делегирование таким субъектам необходимых публично-властных полномочий со стороны государства (органа государственной власти) или органа местного самоуправления. Такое делегирование осуществляется на основаниях и в порядке, определяемых законодательством.
В целом публичное управление следует воспринимать как деятельность отдельных групп, которые, имея публичные (т. е. общие для государства) цели, осуществляют взаимодействие друг с другом. Публичное управление представляет собой сложную сеть человеческих взаимоотношений, а также связанной с ними деятельности, для которой характерно многообразие субъектов, представленных и органами публичной власти, и отдельными должностными лицами. Эта сложная система предполагает вовлечение разнообразных ресурсов, как природных, так и человеческих, а ее деятельность направлена на любые аспекты жизни общества, которые затрагивают интересы государства либо находятся под его контролем и требуют его участия. Среди публичных целей нужно в первую очередь упомянуть обеспечение обороны государства, охрану его государственных границ, поддержание правопорядка, обеспечение нормального функционирования систем здравоохранения и образования, коммуникаций и т. д.
Понятие «публичное управление» соотносится с комплексным системным механизмом, который обладает очень сложной структурой. Кроме непосредственного предоставления публичных услуг его элементами и подсистемами являются программные ориентиры и политические приоритеты; специальные процедуры, финансируемые государством или органами местного самоуправления; организационно-управленческие структуры, которые могут быть как централизованными, так и децентрализованными, а также должностные лица, который на соответствующих уровнях (общенациональном, субнациональном, местном) несут ответственность за администрирование деятельности в той или иной сфере общественных отношений; регулятивные инструменты деятельности; инструменты улучшения внутренней координации; инструменты управления ресурсами (человеческими, финансовыми, материальными, информационными, коммуникационными)[33].
Публичное управление, как и любое управление, имеет пять этапов: планирование, организация, руководство, координация и контроль.
На практике публичное управление может осуществляться любыми методами, которые применяются в общественной жизни и направлены на распределение властных полномочий, управление государственными ресурсами и решение возникающих проблем.
Основным и наиболее значимым признаком публичного управления выступают публично-властные полномочия, которые являются его отличительной чертой. Деятельность публичной администрации характеризуется рядом особенностей:
♦ цель деятельности администрации является публичной, т. е. связанной с удовлетворением публичных интересов и потребностей, с обеспечением основных ценностей, каковыми являются, например, безопасность, здоровье, благосостояние, справедливость;
♦ обязанность непосредственной реализации публичных целей возлагается на органы, которые официально являются носителями публично-властных полномочий и имеют законное право применять властные инструменты, в том числе меры государственного принуждения;
♦ все субъекты взаимодействия, которые официально не обладают публичными полномочиями (это могут быть как отдельные люди, так и организации), вступают в отношения с органами государственной и муниципальной администрации, являющимися официальными носителями публичной исполнительной власти, как частные лица, движимые индивидуальным (партикулярным) интересом;
♦ публичная администрация обладает полномочиями издавать нормативные и индивидуальные акты, которые обязательны к исполнению для третьих лиц и необходимы с точки зрения обеспечения общественных интересов и инициатив, а также реализации законов.
Понятие «публичное управление» соотносится со всеми процессами, в ходе которых органы публичной власти, а также иные государственные и муниципальные органы, учреждения, организации и должностные лица реализуют свои публично-управленческие полномочия. В числе этих полномочий могут находиться лишь полномочия, объединенные принадлежностью к публично-властной сфере, а именно: полномочия исполнительной власти; полномочия принимать и одобрять законы; отдельные судебные полномочия.
Усилия по достижению целей, преследуемых публичным управлением, окажутся тщетными без достаточной мотивации причастных к ним людей, продуманной организации и координации человеческих ресурсов. Такая организационная работа, в свою очередь, требует участия не только государства, но и негосударственных структур.
Публичное управление обычно находится под сильным влиянием актуальных острых вопросов и проблем как внутренней, так и мировой политики, а также общественной жизни. Это обусловлено тем, что публичное управление неизбежно осуществляется на фоне событий, происходящих здесь и сейчас, а потому волнующих общество; кроме того, всякое осуществление публичного управления происходит в контексте реальных социально-экономических, политических и культурных условий. Другими словами, особенность публичного управления состоит в том, что оно априори не может осуществляться в отрыве от общественной жизни. Публичное управление всегда осуществляется частью общества в самом тесном взаимодействии с остальными его частями.
Рис. 5.4. Основные функции органов публичного управления
В рамках публичного управления воплощается целый ряд функций, которые наглядно представлены на рис. 5.4.[34]
С функциями публичного управления тесным образом взаимосвязаны его цели, которые направлены на гарантирование, обеспечение, удовлетворение, реализацию, охрану и защиту публичных интересов. В качестве инструментальных целей публичной власти и публичного управления выступают надлежащее функционирование системы публичной власти, ее воспроизводство, надлежащие реализация ею своих функций и оказание ею публичных услуг. Показательно, что достижение указанных целей возможно только в ходе удовлетворения публичным управлением ценностей, потребностей, чаяний и социальных запросов населения и соответствующего реагирования на них. В противном случае легитимность такой публичной власти в сознании людей значительно редуцируется.
5.3. Взаимодействие государственной и муниципальной власти: разграничение полномочий[35]
Эффективность местного самоуправления в значительной мере зависит от государственной политики по отношению к нему, т. е. от тех взаимоотношений, которые устанавливаются между органами местного самоуправления и государственной власти. Государство вправе возложить на органы местного самоуправления решение тех или иных вопросов, наделить органы местного самоуправления определенными полномочиями, причем круг этих вопросов и полномочий может варьировать. Таким образом, от конкретных решений государства в этой области эффективность деятельности органов местного самоуправления зависит напрямую. При этом государство располагает различными механизмами и инструментами воздействия на эту сферу.
Экономическое регулирование местного самоуправления предполагает принятие государством решений, направленных на наделение местного самоуправления собственностью, а также финансовыми средствами, что достигается посредством механизмов налогового и бюджетного регулирования. Не менее существенными инструментами государственного регулирования местного самоуправления оказываются также гарантия