Основой государственной поддержки местного самоуправления являются государственные программы. Среди них можно выделить программы федеральные и региональные.
Первая федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления была утверждена Правительством РФ в 1995 г. В 1999 г. была принята новая программа – «Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления». Некоторые субъекты Российской Федерации также приняли и реализуют собственные региональные программы государственной поддержки местного самоуправления.
На федеральном уровне государственное регулирование и государственная поддержка местного самоуправления осуществляются при помощи системы федеральных органов, в ведении которых находится местное самоуправление. Такие органы имеются в структуре Администрации Президента РФ, в Правительстве РФ, а также в обеих палатах Федерального Собрания РФ. В составе Министерства экономического развития также имеются структурные подразделения, в полномочия которых входит курирование вопросов местного самоуправления.
На уровне субъектов РФ органы местного самоуправления находятся в постоянном взаимодействии с подразделениями органов государственной власти, расположенными на территориях муниципальных образований.
Важную часть государственной поддержки местного самоуправления составляют также государственная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, методическая помощь (например, в виде разработки типовых нормативных актов и рекомендаций), информационное обслуживание.
Государственное регулирование и государственную поддержку местного самоуправления следует отличать от осуществляемого государством вмешательства в дела местного самоуправления. Впрочем, разграничить эти формы не всегда легко.
Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
Под предметом ведения применительно к органам публичной власти понимается круг вопросов, решение которых закреплено за данным органом. Органы власти каждого уровня осуществляют функции, т. е. полагающиеся виды деятельности по закрепленным за ними предметам ведения.
Основы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти заложены в Конституции РФ, которая различает предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. В соответствии со ст. 72 Конституции установление общих принципов организации местного самоуправления принадлежит к кругу вопросов, относящихся к совместному ведению РФ и ее субъектов. Согласно ст. 76 Конституции РФ разграничение полномочий по предметам совместного ведения осуществляется путем издания федеральных законов, с опорой на которые затем принимаются другие законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Из этого следует, что предметы ведения и полномочия местного самоуправления в Российской Федерации в общих чертах регламентируются федеральным законом, но могут быть конкретизированы законами субъектов РФ. Принципиально важен вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти.
Максимальной оптимальностью отличается такое разграничение предметов ведения, когда за каждым уровнем власти закреплены только те вопросы, которые именно на данном уровне можно решать наиболее эффективно. Такой принцип разграничения предметов ведения называют субсидиарностью. Этот принцип можно конкретизировать следующим образом. Любые вопросы, которые возможно решить на нижнем уровне управления, должны быть отданы этому уровню власти, поскольку этот уровень в максимальной степени близок к населению и конкретным обстоятельствам. В силу этого на более высокие уровни следует передавать лишь те вопросы, которые эффективно решить на нижнем уровне невозможно. При этом в соответствии с принципом субсидиарности власть верхнего уровня несет ответственность за деятельность нижнего уровня. В частности, представители верхнего уровня должны осуществлять контроль за деятельностью нижнего уровня и прибегать к вмешательству, если деятельность нижнего уровня неудовлетворительна или создает угрозу для благополучия населения.
В российском законодательстве за характеристикой предметов ведения местного самоуправления закрепился термин «вопросы местного значения». К кругу этих вопросов принято относить:
а) вопросы, которые могут быть решены населением или органами местного самоуправления самостоятельно, без помощи или вмешательства органов государственной власти;
б) вопросы, в результате решения которых последствия не выйдут за пределы данного муниципального образования, т. е. не окажут неблагоприятного воздействия на соседние территории.
К основным предметам ведения местного самоуправления по сложившей традиции во всем мире относят благоустройство местной территории, меры по ее социально-экономическому развитию и организацию предоставления населению муниципальных услуг.
Европейская хартия местного самоуправления формулирует пять принципов, которые должны применяться при установлении компетенции органов местного самоуправления.
1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.
2. В пределах, установленных законом, органы местного самоуправления располагают полной свободой действий, необходимой им для осуществления собственных инициатив. Это касается всех вопросов, которые явно не исключены из их компетенции и не отнесены к компетенции других органов власти.
3. Государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее приближенными к гражданам. Передача каких-либо из этих полномочий другому органу власти необходимо производить, учитывая объем и природу поставленной задачи, а также требования эффективности и экономии.
4. Полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления, должны быть, как правило, полными и исключительными. Иной орган власти, как центральный, так и региональный, вправе оспорить или ограничить эти полномочия, однако может это сделать только в пределах, установленных законом.
5. В случае делегирования полномочий центральными или региональными органами власти местные органы самоуправления должны располагать свободой приспосабливать осуществление этих полномочий к местным условиям.
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления исходя из следующего ряда отправных положений.
1. Вопросы местного значения, которые входят в предметы ведения местного самоуправления, разделяются на типы в соответствии с типами муниципальных образований. В результате такого деления мы имеем вопросы местного значения, относящиеся к полномочиям поселений, муниципальных районов и городских округов. В этих категориях вопросы местного значения для поселений и муниципальных районов четко различаются, тогда как городским округам выделена вся сумма вопросов местного значения поселений и муниципальных районов.
Особо выделяются вопросы, общие для всех типов муниципальных образований. Их перечень четко ограничен. К ним относятся формирование, утверждение, исполнение и контроль за исполнением местных бюджетов; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, закрепленных за данным уровнем.
2. В ведение поселений выделены вопросы, которые главным образом связаны с повседневным жизнеобеспечением населения. К ним относятся: обеспечение жилыми помещениями малоимущих в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства, содержание муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, планирование застройки поселений, организация благоустройства и озеленения территории, организация освещения улиц, установки уличных указателей, организация в границах поселения тепло-