Из числа первой группы главным является закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления.
Из второй группы федеральных законов особое значение имеют Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления.
Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ, правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ. В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению.
В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов – от воинской службы до здравоохранения. Во многих из этих законов, однако, на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.
Основные признаки местного самоуправления
Как уже указывалось, общие принципы, характерные для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, нашли отражение в Конституции РФ, а также Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Однако реализация принципов местного самоуправления не зависит исключительно от их правового статуса, закрепленного законодательством и уставами муниципальных образований. Не менее важную роль в реализации этих принципов играет система особых методов и организационных форм муниципальной работы, которые эти принципы отражают.
Можно выделить десять основных принципов местного самоуправления.
1. Население в решении вопросов местного значения обладает самостоятельностью. Этот принцип представляет представляет собой суть и базис местного самоуправления.
2. Местное самоуправление и его органы организационно обособлены в системе управления государством и при осуществлении общих задач и функций взаимодействуют с органами государственной власти. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что государство признает в местном самоуправлении самостоятельный уровень власти и самостоятельную форму осуществления власти, принадлежащей народу.
3. Материальные и финансовые ресурсы местного самоуправления должны соответствовать его полномочиям. Без соблюдения этого принципа самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления обеспечить невозможно. Данный принцип местного самоуправления закреплен как в Конституции РФ, так и законодательстве о местном самоуправлении.
4. Органы и должностные лица местного самоуправления несут перед населением ответственность за свою деятельность. Население имеет два пути разрешения вопросов, которые имеют местное значение: во-первых, это может быть сделано непосредственно, во-вторых, через органы местного самоуправления. Компетенции органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения устанавливаются уставами муниципальных образований.
Этот принцип обеспечивает не только эффективность осуществления задач, отнесенных к ведению муниципальных образований, но и возможность защиты интересов их жителей. Кроме того, этот принцип учитывает тот факт, что между населением и органами или должностными лицами местного самоуправления обычно имеется очень тесная связь. Население вправе выразить свое отношение к выборным органам местного самоуправления и их отдельным должностным лицам, например, во время референдума или путем отзыва избранного должностного лица.
5. Организационные формы, в которых осуществляется местное самоуправление, многообразны. У необходимости этого принципа имеется множество причин.
Во-первых, российским законодательством предусмотрена возможность самостоятельного определения принципов местного самоуправления в пределах действующего законодательства. Согласно ст. 72 Конституции РФ установление этих общих принципов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов. Субъекты РФ, действуя в границах этих принципов, обладают правом детализировать особенности функционирования органов местного самоуправления самостоятельно.
Во-вторых, российские регионы обладают национальной и культурной самобытностью, которая может проявляться, например, в форме местных или исторических традиций. Действующее законодательство не препятствует учету таких местных особенностей, которые способны наложить заметный отпечаток на формы организации и способы осуществления местного самоуправления.
В-третьих, многообразие форм местного самоуправления естественно вытекает из разнообразия типов поселений. Согласно данным Федерального агентства по делам национальностей в Российской Федерации имеется девять основных типов поселений; если принять во внимание их подвиды, то это число увеличивается до 80.
В-четвертых, закон наделяет население правом самостоятельно выбирать ту или иную организационную модель местного самоуправления, а Конституция РФ позволяет самостоятельно определять структуру таких органов.
6. При осуществлении местного самоуправления необходимо соблюдение прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с Конституцией РФ права и свободы человека являются высшей ценностью (ст. 2), и именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18). Это касается не только федерального уровня власти и уровня субъектов РФ, но и местного уровня, на котором права и свободы гражданина реализуются самым непосредственным образом, поскольку именно на этом уровне человек осуществляет основную часть своей трудовой, политической и любой другой деятельности.
7. Важнейшей гарантией местного самоуправления является законность в его организации и деятельности. Это означает, что местное самоуправление должно осуществляться в строгом соответствии с законодательством высших уровней: Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ, законами субъектов РФ.
8. Деятельность местного самоуправления осуществляется в соответствии с принципом гласности. Цель этого принципа состоит в обеспечении демократизма управления, его подконтрольности обществу, а также в предоставлении гражданам возможности оказывать влияние на выработку решений, которые прямо или косвенно затрагивают их интересы, права и свободы. Это означает, что деятельность органов местного самоуправления должна быть открытой, а сами органы местного самоуправления должны систематически и в полной форме информировать население о своих решениях и действиях.
9. Для деятельности представительных органов местного самоуправления характерно сочетание коллегиальности и единоначалия.
Деятельность органов местного самоуправления может быть построена на основе принципов как единоначалия, так и коллегиальности. Если орган является коллегиальным, то уставы муниципальных образований определяют численный состав органа и формулируют организационно-правовые гарантии коллегиальности принятия им решений. Принцип единоначалия также может служить основой для местного самоуправления, однако при этом он может совмещаться с коллегиальным началом. Например, это может иметь место при выработке решений по наиболее важным вопросам управления местной жизнью или в процессе разработки