♦ регионализации национального плана, т. е. в виде разбивки по регионам страны основных показателей национального плана (численность населения, распределение занятых по отраслям, валовой продукт (региональный продукт), капиталовложения);
♦ разработки отдельного раздела национального плана, где представлены концепция регионального развития страны, решение отдельных региональных проблем или региональные программы для всех регионов страны и т. д.
Региональная составляющая может быть выражена и в виде плана комплексного развития территории страны, разрабатываемого на национальном уровне и связанного с национальным планом.
Региональная политика любой страны состоит из следующих элементов (рис. 4.1):
♦ налоговая политика – формирование налоговой системы региона и режима налогообложения предпринимательской деятельности, прежде всего в виде установления налоговых платежей и льгот;
♦ бюджетная политика – система мер, направленная на формирование и использование государственных финансовых ресурсов, которая предполагает их перераспределение между регионами;
♦ ценовая политика – меры, осуществляемые государством с целью регулирования цен и тарифов и предполагающие применение различных способов и форм;
♦ институциональная политика – действия государственной власти, направленные на трансформацию существующих и формирование новых экономических институтов (например, института социально-трудовых отношений, института собственности и т. д.);
Рис. 4.1. Элементы региональной политики
♦ структурная политика – меры, реализуемые органами государственной власти с целью улучшения бизнес-среды и структуры экономической активности в технологической и промышленной сфере в регионе для обеспечения экономической эффективности и создания общественных благ;
♦ социальная политика – деятельность региональной власти, направленная на повышение качества и условий жизни регионального сообщества;
♦ инвестиционная политика – политика, направленная на обеспечение воспроизводства основных фондов производственных и непроизводственных отраслей регионального хозяйственного комплекса.
Существует большое число инструментов, при помощи которых правительство может осуществлять региональную политику. Например, исследователи Х. Армстронг и Ф. Тейлор разделяют их на макро- и микроинструменты.
Микроинструменты – это средства непосредственного воздействия на деятельность субъектов региональной экономики[31]. К ним относится такой подвид инструментов региональной политики, как прямое государственное участие в развитии объектов экономики и социальной сферы в регионах. Это один из инструментов адресного воздействия и регулирования. Прямое государственное участие играет главную роль в осуществлении инвестиционных проектов, имеющих федеральную значимость (строительство, реконструкция железных дорог, автомагистралей, научно-образовательных, медицинских центров за счет федерального бюджета). К микроинструментам региональной экономической политики относится и такой их подвид, как размещение государственных заказов (закупок). Государство как крупнейший покупатель может сильно влиять на загрузку производственных мощностей, занятость и доходы в разных регионах, реализуя определенные задачи региональной экономической политики.
К макроинструментам можно отнести предоставление финансовых стимулов (инвестиционных грантов, «мягких займов» под низкий процент, освобождения от уплаты налогов, арендной платы и т. д.) фирмам, намеревающимся размещать производство в развивающихся районах; инвестирование средств в инфраструктуру, особенно в развитие сети дорог и улучшение общих условий жизни.
Важным аспектом при изучении региональной политики является определение источников финансирования. Выделяют две разные точки зрения на соотношение межбюджетных отношений и региональной политики. Одни авторы считают их составляющей региональной политики, другие – самостоятельным направлением экономических отношений центра и регионов. Межбюджетные отношения связаны прежде всего с решением текущих задач государства: балансировкой доходов и расходов бюджетов разных иерархических уровней, сокращением различий в уровне бюджетной обеспеченности территорий. Поскольку бюджетные расходы являются в основном текущими, а не инвестиционными, на экономическое развитие регионов они оказывают косвенное воздействие: за счет финансовой помощи регионы и муниципалитеты получают больше возможностей для стимулирования экономического развития, предоставление большего объема социальных услуг, что сказывается на инвестиционной привлекательности регионов. Как правило, основными средствами поддержки регионов являются государственные субсидии, субвенции и дотации (табл. 4.1).
Таблица 4.1. Трактовка межбюджетных трансферов в российской практике
Существует также классификация межбюджетных трансфертов по назначению (рис. 4.2). Субсидии и субвенции являются целевыми платежами. При этом субвенции перечисляются на реализацию переданных правительством полномочий, а субсидии – на выполнение собственных полномочий, как правило, в виде долевого участия государства в отдельных видах расходов.
Рис. 4.2. Классификация межбюджетных трансферов
Поскольку именно субсидии и дотации, а также перераспределенные налоги являются основными источниками финансирования всех программ регионального развития, мы будем рассматривать межбюджетные отношения как важную часть региональной политики.
В каждом регионе складываются разные сочетания объективных факторов, что и объясняет различие в развитии тех или иных территорий. Повышенный темп экономического развития характерен для больших городов, богатых полезными ископаемыми территорий, приморских зон, территорий с благоприятным климатом и плодородными землями. Соответственно, к причинам, по которым некоторые территории имеют более низкие темпы развития, можно отнести сложные природно-климатические условия, неразвитую транспортную инфраструктуру, отсутствие природных ресурсов. Регулировать региональный дисбаланс возможно рациональным распределением доходов между регионами, для этого в России должна быть хорошо отлажена система межбюджетных отношений.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения определяются как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».
Система межбюджетных отношений объединяет бюджеты разных уровней, обеспечивая функционирование бюджетной системы. Межбюджетные отношения опираются на следующие принципы:
♦ закрепленное в конституции страны распределение власти и гарантий неизменности полномочий центрального и региональных правительств;
♦ наличие двухпалатного парламента, представляющего население и регионы;
♦ представительство регионов на федеральном уровне через двухпалатный парламент;
♦ право регионов влиять на процесс изменения конституции страны, но без права изменять собственную конституцию в одностороннем порядке;
♦ наличие децентрализованного правительства, причем полномочия центрального правительства на федеральном уровне выше, чем полномочия региональных правительств на своем уровне;
♦ сочетание интересов всех субъектов межбюджетных отношений;
♦ равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов и федерального центра, муниципальных образований и органов власти субъектов;
♦ взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
♦ транспарентность (ясность, прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.
Финансовая помощь, направленная на уменьшение социально-экономических различий между субъектами Федерации, обеспечивается при помощи межбюджетных отношений. В силу этого именно эти отношения способствуют выравниванию и общему ускорению хозяйственного развития.
На протяжении истории новейшей России межбюджетные отношения постоянно эволюционировали. Условно в их развитии можно выделить несколько этапов.
На первом этапе наблюдалась «стихийная» децентрализация межбюджетных отношений, когда вся бюджетная система была поделена на несколько самостоятельных уровней. Это был период активного реформирования, когда был принят ряд важнейших федеральных законов. В этот период давало о себе знать наследие СССР, например в том, что распределение доходов от налогов осуществлялось на долевой основе, а межбюджетные трансферты применялись с целью