Конституция РФ разрешает субъектам Федерации формировать свои системы государственной власти, которые не противоречили бы конституционному устройству государства. Поэтому во всех субъектах Российской Федерации созданы собственные системы государственного управления, отличающиеся большим разнообразием форм и количественным составом. Их правовой основой в республиках являются конституции, а в областях и краях – уставы и другие правовые акты.
Выделяются следующие институты руководящих органов:
♦ президенты;
♦ главы субъектов Российской Федерации;
♦ главы администраций (губернаторы).
Полномочия президентов в республиках определяются тем, являются ли они главой государства и (или) главой исполнительной власти. В некоторых субъектах РФ существует парламентская форма правления (Дагестан), а в других действует президентская власть (Татарстан, Калмыкия). Так, например, в Республике Калмыкия создана единая централизованная система исполнительной власти. Президент является главой республики и высшим должностным лицом, который на местах назначает своих представителей, объединяющих исполнительную и представительную ветви власти.
Большим своеобразием отличается система государственной власти в Республике Дагестан, что связано с многонациональным составом последней. Законодательным органом является Народное Собрание – парламент Республики. В соответствии с Конституцией Республики Дагестан Народное Собрание Республики Дагестан состоит из 90 депутатов, которые избираются сроком на пять лет (ст. 60 Конституции Республики Дагестан). Исполнительную власть возглавляет Государственный Совет, состоящий из 14 человек, представляющих 14 национальностей Республики. Возглавляет Госсовет его председатель, наделенный полномочиями главы Республики.
Следует подчеркнуть, что процесс формирования правового поля субъектов РФ не всегда проходил гладко, возникали прецеденты, требовавшие вмешательства органов государственной власти, вплоть до Конституционного Суда РФ. Более трети законов, принятых в субъектах Федерации, противоречили Конституции РФ и федеральным законам.
В Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» закреплены общие принципы и система органов регионального управления субъектов РФ.
Принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ:
♦ государственная и территориальная целостность РФ;
♦ распределение суверенитета РФ на всю ее территорию;
♦ верховенство Конституции РФ и федерального закона;
♦ единство системы государственной власти;
♦ разделение государственной власти;
♦ разграничение предметов ведения;
♦ самостоятельное осуществление органами государственной власти субъекта РФ принадлежащих им полномочий.
Система органов государственной власти субъекта РФ состоит из законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и иных органов государственной власти субъекта РФ, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Наименование субъекта РФ, его структура, количество депутатов, срок их полномочий устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ.
Законодательный орган государственной власти субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Данный орган является правомочным, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного количества депутатов. Правомочность заседания законодательного органа субъекта РФ определяется его регламентом или иным актом. Заседания законодательного органа субъекта РФ являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральным законом, конституцией, законами субъекта РФ, регламентом или иным актом, принятым данным органом.
В субъектах РФ устанавливается система органов исполнительной власти субъекта РФ во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем.
Общие исполнительные функции осуществляют правительства (кабинет министров) или администрация края, области, обладающие полномочиями в сфере экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности. В большинстве областей законодательную власть представляют областные думы (собрания), а средняя численность депутатов составляет 40–80 человек.
Конституция РФ предоставила политическую автономию всем субъектам Федерации. Статус субъекта Федерации не должен подрывать суверенитет России. Российская Федерация – единое государство, «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию» (ст. 4 ч. 1).
Переход к новой государственной структуре, каковой является федерация, требует выполнения целого комплекса мероприятий:
♦ укрепления единой вертикали исполнительной власти как средства стабилизации и сохранения управляемости в стране;
♦ постепенного укрепления субъектов Федерации;
♦ предельно возможного выравнивания уровня социально-экономического развития всех регионов страны.
4.2. Правовые основы выработки и реализации региональной политики
Термин «региональная политика» применяется в различных областях знания, и каждый, кто употребляет это словосочетание, вкладывает в него свой смысл.
Регион – это территория, которая отличается от других территорий взаимосвязанностью входящих в нее элементов и обладает единством, причем это единство – объективное условие и закономерный результат развития данной территории.
Региональная политика государства – сфера деятельности по управлению экономическим, социальным, политическим развитием страны в пространственных взаимоотношениях между государством и районами, а также районов между собой[26].
А.Г. Гранберг понимает региональную политику как систему государственных мер, определяющих взаимоотношения государства с регионами на различных этапах социально-политического развития[27].
Согласно определению Еврокомиссии, региональная политика ЕС – это стратегическая инвестиционная политика, охватывающая все регионы и города, ориентированная на их экономический рост и улучшение качества жизни, выражение солидарности и оказание поддержки менее развитым регионам.
Российский ученый В.Н. Лексин обращает внимание на многоуровневость региональной политики, определяя ее как разработку и реализацию федеральными, региональными и местными органами власти парадигмы целенаправленных изменений структуры и параметров территориальной организации общества, способствующих установлению баланса между размещением экономики и системой расселения, расширяющих возможности экономически оправданного и социально-приемлемого функционирования регионов, городов и сел[28].
Из всего многообразия определений наиболее точным и кратким является определение Л.В. Смирнягина: региональная политика – это государственные мероприятия по перераспределению ресурсов между регионами страны ради заданных целей[29].
Региональная политика любого государства представляет собой выравнивание. Несмотря на то что основные меры по социальному выравниванию принимаются в рамках правительственной социальной политики, поддержка регионов осуществляется не только для их экономического развития, но и для обеспечения высокого уровня и качества жизни населения, поддержки наиболее уязвимых групп людей, повышения качества здравоохранения, образования и других социальных сфер.
Таким образом, региональная политика не ограничивается воздействием на одну сферу общества и, как правило, нацелена на решение широкого спектра социально-экономических и политических задач.
4.3. Инструменты, механизмы, формы и источники финансирования региональной политики
Одним из основных механизмов, применяемых в условиях рыночной экономики для реализации региональной политики, является региональное планирование.
Под региональным планированием в узком смысле понимается разработка программ развития для одного или нескольких районов страны (район при этом может означать какую угодно таксономическую единицу), в более широком толковании – отражение в национальных планах и программах принципов и мероприятий региональной политики государства[30].
Региональное планирование в настоящее время в той или иной мере и форме существует в большинстве развитых и развивающихся стран, но