Цели должны обладать рядом качеств:
♦ быть масштабными, но реально достижимыми;
♦ быть понятными во всей полноте работникам управляющих и управляемых организаций;
♦ быть совокупно скоординированными.
По источнику возникновения и содержания, по характеру логической последовательности основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру:
♦ общественно-политические цели, охватывающие комплексное, сбалансированное и качественное развитие общества;
♦ социальные цели, предполагающие повышение уровня и качества жизни;
♦ духовные цели;
♦ экономические цели, формирующие и утверждающие систему экономических отношений;
♦ организационные цели, направленные на решение организационных проблем в субъектах и объектах государственного управления;
♦ информационные цели, которые предполагают получение и предоставление достоверной и адекватной информации, необходимой для достижения целей более высоких уровней.
Кроме видовой существуют и другие классификации целей. Можно построить логическое «древо» целей государственного управления. Центральными, определяющими целями государственного управления («стволом древа») являются стратегические цели, связанные с качеством жизни общества, его сохранением и развитием.
Построить «древо целей» – значит осмыслить субординацию. Цели должны быть социально мотивированы и объективно обусловлены. «Стволом древа» должны быть стратегические цели, связанные с качеством общества, его благосостоянием и развитием.
Базой государственного управления является государственная политика, ее основу образует выбор политического курса – государственной стратегии. Практика стратегического мышления, прогнозирования, программирования, планирования и проектирования существует давно и распространена почти во всех государствах. В ней принято заглядывать на 25, 20, 15, 10, 5 лет вперед в зависимости от масштабности, сложности и ресурсозатратности решаемой проблемы (в Китае разработан прогноз социально-экономического развития до 2050 г.). Стратегии разного уровня во многих странах закрепляются законодательно и являются обязательными для деятельности государственных органов. Например, в США этот вопрос регламентируется законом «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance Results Act).
В странах, где важнейшие принципы «нового государственного управления» успешно внедрены, основная ответственность политиков и высших должностных лиц (государственных менеджеров) связана с достижением целей и запланированных результатов выработанной политики или миссии государственных организаций.
Для России значимость концепции «нового государственного управления» определяется прежде всего поиском адекватных подходов, направленных на модернизацию системы управления, а также внедрением рыночных механизмов в государственные и муниципальные структуры управления. В последние годы в таких сферах, как образование, здравоохранение, строительство и жилищно-коммунальное хозяйство, постепенно развивается тесное сотрудничество между государственными и муниципальными органами, с одной стороны, и коммерческими организациями – с другой.
Однако определение критериев оценки деятельности органов исполнительной власти с учетом динамики социально-экономических систем в методологическом отношении является не до конца решенной задачей.
В большинстве стран мира, в том числе и России, используются показатели, имеющие как экономическую, так и социальную основу. Общее количество критериев оценки деятельности структур управления на любом уровне иерархии может достигать 30–40, однако для оперативной оценки эффективности системы управления рекомендуется использовать не более 7–11 показателей (табл. 2.1).
Таблица 2.1. Показатели эффективности управления социально-экономическим развитием
Предоставленные в табл. 2.1 показатели эффективности управления социально-экономическим развитием характеризуют отдельные блоки, на основании чего выделяются экономические, бюджетные, инвестиционные, социальные показатели. Все эти показатели зависят в первую очередь от эффективности деятельности органов исполнительной власти по регулированию социально-экономического развития.
Разработка общего интегрального показателя, агрегирующего все остальные критерии оценки, представляет значительную трудность. С учетом того, что применять его необходимо к динамичным системам, эта задача практически недостижима. Однако попытки выработки обобщенного показателя в мировой практике все-таки реализуются.
Так, например, в 1990-х гг. Институт Всемирного банка разработал интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot – GRICS), который оценивает эффективность управления и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции. Показатель GRICS получил широкое распространение, поскольку позволяет проводить межстрановые сопоставления и, аналогично другим интегральным показателям государственного управления, дает общую оценку состояния государственного управления в конкретной стране. Однако он не позволяет выявить конкретные аспекты правовой базы или практики деятельности государственных органов, приводящих к данным значениям. Для более детального анализа состояния государственного управления сейчас разработаны показатели «второго поколения», которые:
♦ позволяют осуществлять оценку состояния системы государственного управления без привязки к определенным программным целям реформ;
♦ ориентированы на мониторинг эффективности деятельности органов исполнительной власти, но могут также применяться для других ветвей власти;
♦ позволяют осуществлять международные сопоставления по отдельным странам;
♦ сочетают качественные и количественные показатели эффективности;
♦ связаны со стратегическими целями развития.
Примерами показателей государственного управления «второго поколения» являются ограничения и возможности исполнительной власти.
На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят целевой характер и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов.
Такой целевой характер эффективности определен исходя из динамики продвижения целевых показателей социально-экономического развития к нормативным значениям в соответствии с критерием «затраты / результаты». Используются следующие критерии оценки:
♦ степень продвижения к актуальным целям;
♦ динамика показателей, характеризующих реализацию общих целей социально-экономического развития;
♦ соблюдение экологических и социальных ограничений развития;
♦ эффективный рост ВВП;
♦ качество жизни населения;
♦ целевая эффективность проектов и программ, реализуемых с участием органа власти.
Таким образом, для повышения эффективности деятельности органов государственной власти в России необходимо внедрять систематическую оценку их деятельности. Реализация целей и задач систематической оценки позволит:
♦ сориентировать управление деятельностью органов исполнительной власти на достижение целей и соблюдение ограничений экономического развития;
♦ сформировать организационный и нормативно-правовой механизм достижения целей;
♦ обеспечить отчетность и систематическую оценку результатов программно-целевой деятельности органов исполнительной власти;
♦ повысить «прозрачность» и управляемость деятельности органов исполнительной власти;
♦ повысить результативность, производительность, эффективность и качество органов государственной власти.
Необходимо сформировать в России эффективную систему государственного управления процессами социально-экономического развития с учетом современных требований по обеспечению прозрачности и эффективности деятельности государственных институтов, используя новейшие методы и технологии государственного менеджмента.
Для повышения эффективности отечественной государственной службы необходимо использовать:
♦ международный опыт управления человеческими ресурсами, разработки кадровой политики в системе государственной службы;
♦ результаты исследований этических вопросов функционирования государственной службы, в том числе вопросов внутреннего распорядка и дисциплины;
♦ результаты исследований вопросов организации и уровня оплаты труда государственных служащих;
♦ результаты анализа опыта планирования, финансирования и оценки эффективности деятельности органов государственного управления с учетом международного опыта бюджетирования государственных расходов;
♦ опыт формирования «госслужащего нового типа».
Вопросы и задания для самоконтроля и более глубокого изучения
1. Что