2. Каково соотношение и содержание понятий «государственное управление» и «менеджмент»?
3. Что означает «эффективное публичное управление в духе менеджмента Тейлора»?
4. В чем сущность понятия «государственный менеджмент»?
5. Что такое менеджеризм, в чем состоит критика менеджеризма?
6. Каковы общие черты менеджмента в государственном и частном секторах?
7. Каковы отличительные черты менеджмента в государственном и частном секторах?
Темы для докладов и рефератов
1. Понятие и сущность глобальной революции в государственном управлении.
2. Зарождение менеджеристского подхода в государственном управлении.
3. Концептуальные основы государственного менеджмента.
4. Государственный менеджмент как сфера деятельности.
5. Основные модели реформирования государственного управления.
6. Модель «новое государственное управление».
7. Взгляды российских ученых на проблему государственного менеджмента.
8. Изучение государственного управления в современной России.
9. Администрирование и менеджмент в государственном управлении России.
10. Глобальные тенденции модернизации государственного управления: от нового государственного менеджмента к концепции «governance».
11. Модели реформирования государственного управления.
12. Общее и особенное менеджмента в государственном и частном секторах.
13. Администрирование и менеджмент в государственном управлении.
Глава 3. Структура и институты государственного управления
3.1. Государственная власть: понятие, сущность и принципы организации в демократическом государстве
Государственная власть – способность государства, его структур с помощью легитимных средств подчинять поведение отдельных индивидов, групп людей или всего общества[19].
Государственная власть является наивысшей ступенью политической власти, она представляет собой разновидность социальной власти, направлена на управление обществом, создание в нем организованности и порядка, подчиняет своей воле подвластные структуры.
Государственная власть обладает рядом непреложных признаков, таких как легальность и легитимность, суверенность, территориальность, публичный и политический характер. Рассмотрим каждый из этих признаков подробнее.
Легитимность и легальность. Легитимность, по сути, отражает законность власти, причем легитимность властвующего субъекта отличается от легитимности органов государственной власти. Легитимность первоисточника власти юридически закреплена п. 1 ст. 3 Конституции РФ: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»[20].
Легитимность государственных органов определяется в зависимости от их специфики. В частности, представительные органы приобретают легитимность по результатам выборов, отражающих волеизъявление властвующего субъекта, т. е. народа.
Легитимность органов управления определяется в соответствии с законодательством посредством назначения представительными органами или конкурсного отбора.
Легитимность власти, разумеется, имеет юридическое выражение – способность действовать в соответствии с нормами права, на основании и в рамках закона, т. е. легальность. Легальность власти проявляется в стремлении посредством утверждения порядка добиться стабилизации общества.
Суверенность государственной власти заключается в ее независимом положении относительно внешнего воздействия на фоне верховенства в пределах страны. Следовательно, государственная власть применяется ко всем, кто находится на территории государства и его субъектов. Проявление независимости выражается в свободе действий при международном сотрудничестве в процессе принятия решений во всех областях.
Территориальность государственной власти выражается в том, что она действительна в пределах строго определенной территории и подразделяется на общегосударственную (применима к территории государства в целом), региональную (действует на территории субъекта Федерации), местную и т. д.
Публичный характер государственной власти указывает на то, что она применима ко всему обществу, всем его членам, группам и организациям людей. Публичный характер государственной власти делает ее сходной с потестарной властью первобытного общества, т. е. властью, которая построена на авторитете предводителя, оказывающего влияние на поведение людей, и допускает применение им мер жесткого принуждения. Однако социальная власть включает и другие виды власти, в том числе семейную, религиозную, корпоративную, мафиозную и пр.
Политический характер государственной власти, по сути, являющейся разновидностью политической власти, подразумевает филигранное владение искусством управления изначально социально неоднородным обществом, которое разделено на группы, классы, касты, страты и т. д.
Принципы организации и деятельности государственного аппарата представляют собой начала, руководящие идеи, исходные положения, на основании которых формируется и функционирует весь государственный аппарат в целом и его отдельно взятые звенья.
Все многообразие принципов организации и деятельности государственного аппарата принято разделять на общие и частные.
Под общими принципами принято понимать те, которые определяют деятельность всего государственного аппарата, они закреплены в Основном законе государства, т. е. Конституции, а также в международном законодательстве и служат базой для всей системы государственных органов.
Частным принципам подчиняются лишь отдельные звенья государственного аппарата, они могут регламентироваться как Конституцией, так и законодательными актами, которые призваны регулировать порядок формирования и работы конкретных органов государственного аппарата.
Несмотря на то что каждое отдельно взятое государство определяет порядок организации и деятельности государственного аппарата самостоятельно, большинство современных государств опирается на идентичные принципы организации и деятельности государственного аппарата. Рассмотрим некоторые из них.
Одним из ключевых, причем универсальным для большинства государств, принципов является единство и целостность государственного аппарата: он представляет собой единую, целостную систему государственных органов в рамках государства. Применительно к Российской Федерации данный принцип закреплен в ст. 3, 4 и 5 Конституции[21].
Многие современные государства в качестве одного из демократических начал при организации деятельности государственного аппарата признают принцип разделения властей. Данный принцип заключается в делении государственной власти на относительно самостоятельные структуры (судебную, исполнительную, законодательную), представленные соответствующими государственными органами.
Основы теории разделения властей заложены в конце XVII в. (Дж. Локк[22]) и начале XVIII в. (Монтескьё[23]). В 1787 г. данная идея нашла отражение в Конституции США, в 1789 г. – во Франции в Декларации прав человека и гражданина, в 1791 г. – во французской Конституции. Со временем принцип разделения властей в организации и деятельности государственного аппарата был взят на вооружение в большинстве демократических государств.
Отличительным признаком, характерным для демократических государств, является наличие принципа демократизма, т. е. народовластия, подразумевающего активное участие населения страны в формировании государственного аппарата, который осуществляет свою деятельность в интересах народа. Именно поэтому носителем суверенитета и источником власти в демократическом государстве является народ, который реализует свою власть или непосредственно, или посредством органов государственной власти и местного самоуправления. На практике путем свободных выборов народом формируются первичные органы государства, в числе которых – Президент, парламент и пр., и которые затем создают остальные ветви государственного аппарата.
Принцип демократизма находит свое отражение не только при организации государственного аппарата, но и в его функционировании, так как государственные органы демократического общества действуют от имени народа и в его интересах, решая общие задачи и обеспечивая в обществе необходимый порядок.
Очередным важнейшим и обязательным в организации и деятельности государственного аппарата является принцип законности, в соответствии с которым формирование и функционирование всех государственных органов должны быть подчинены законодательству своей страны[24].
Организация и функционирование органов исполнительной, судебной и законодательной ветвей власти неотделимы от соблюдения базовых понятий принципа профессионализма, потому что деятельность органов исполнительной и судебной власти требует профессионального владения специальными знаниями. Несмотря на то что при формировании парламента или иного законодательного органа ограничиться