Помимо пяти вышеперечисленных функций управления Файоль выделял еще одну – административную, имеющую одно принципиальное отличие, позволяющее рассматривать ее обособленно. Административная функция имеет отношение только к управлению персоналом предприятия.
Как показывает анализ вышеназванных задач, первой и, по-видимому, важнейшей является задача внедрения в органах исполнительной власти принципов и процедур управления, ориентированного на результат.
Итогом многочисленных научных дискуссий и международных исследований стало формирование концепции «нового государственного управления», которая призвана решать такие актуальные проблемы в сфере государственного администрирования и общественной политики, как:
♦ оценка социального эффекта и результатов реализации государственной политики, программ и решений;
♦ качество государственного управления и уровень производительности в государственном секторе в целом;
♦ управление государственными финансами и определение приоритетов в их распределении;
♦ использование передовых информационных технологий в системе государственного управления;
♦ проведение эффективной, результативной и справедливой политики, не противоречащей законодательству.
Именно такой подход положен в основу административных реформ в ряде западных стран.
Сегодня для России особое значение имеют правовые и моральные аспекты государственной политики. Однако самой острой проблемой остается необходимость быстрого повышения эффективности государственного управления и качества общественных услуг. Следует построить государство с новым профилем и задачами: децентрализованной системой управления, работающей на улучшение качества жизни и благосостояния граждан. Государственная политика должна обеспечить основные права и свободы граждан, равный доступ к качественным услугам в области образования, здравоохранения, обеспечение жильем, постоянный рост социального капитала, преодоление бедности и др.
Согласно логике управления по результатам вполне правомерно максимально концентрировать «в одних руках» все полномочия и ответственность, так или иначе относящиеся, допустим, к обеспечению здоровья населения: управлению всеми медицинскими учреждениями, продовольственному снабжению и т. д. Место разграничения полномочий при таком подходе занимает единая иерархия заданий и контроля с соответствующей ей системой показателей.
Следует особенно подчеркнуть, что в основу проведения административных реформ в России заложены принципы и технологии государственного менеджмента. Первой задачей является внедрение в органах исполнительной власти механизмов управления по результатам (рис. 2.1).
В рамках становления «нового государственного управления» подчеркивается особая роль вопросов государственного менеджмента. Последний рассматривается как средство эффективного использования ресурсов, в том числе человеческих, для достижения поставленных целей.
Проведем анализ основных технологий государственного менеджмента, применяемых при взаимодействии бизнеса и властных структур.
Новые технологии и новые методы управления в корпоративном взаимодействии и включают:
♦ государственную контрактную систему;
♦ государственную инвестиционную политику;
♦ частно-государственное предпринимательство.
Контрактная система выступает в качестве государственного заказа на производство товаров и услуг, эта форма основана на системе хозяйственно-договорных отношений по поводу производства товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд на макро- и микроуровне. Госзакупки – один из важнейших инструментов регулирования рыночной экономики. В России в настоящее время основным принципом поставок продукции и услуг для государственных нужд является проведение тендеров, когда реализуется переход от чисто административно-волевых решений к конкурентным.
Рис. 2.1. Задачи административной реформы
Современное частно-государственное предпринимательство осуществляется в самых разных организационно-правовых формах (ОАО, ЗАО, ФПГ, холдинги и т. п.). В качестве конкретных технологий взаимодействие деловых и властных структур осуществляется в форме аренды, концессии, траста и др.
Хозяйственная составляющая распространяется на следующие сферы:
♦ участие бизнеса в разработке и реализации государственной финансовой, промышленной, структурной и внешнеэкономической политики;
♦ систему закупок за счет средств государственных и местных бюджетов;
♦ частно-государственное предпринимательство;
♦ использование результатов научных исследований и разработок;
♦ информационную базу данных, находящихся в распоряжении государственных организаций;
♦ регулирование деятельности естественных монополий и др.
При этом следует отметить, что в России во взаимоотношениях государства и бизнеса преобладающей является система олигархического (бюрократического) корпоративизма, породившая коррупцию и олигархический лоббизм как процесс влияния на парламент и отдельных законодателей для принятия выгодного решения.
Основными инструментами государственного менеджмента являются:
♦ государственные целевые программы;
♦ бюджетирование;
♦ информационные технологии;
♦ «электронное правительство» и др.
Одним из наиболее разработанных и успешно применяемых во всем мире управленческих механизмов, облегчающих принятие решений по альтернативным расходам, является программный подход. Традиционно его делят на три крупных этапа: разработка государственной программы, выполнение программы и оценка программных результатов.
Стратегические цели и задачи государственного менеджмента
Анализ и оценка общего состояния и эффективности государственного управления в современной России позволяют констатировать, что, несмотря на большие сложности и противоречия, происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было следование инструкциям, к новому государственному управлению с ориентацией на достижение результата. Впервые в нашей стране государственный менеджмент представлен как современная модель модернизации государственного управления, ориентированная на стратегическое планирование.
В развитых странах внедрение так называемого «нового государственного управления», концепция которого появилась еще в конце прошлого века, началось с акцента на важность таких моментов, как окружение, стратегии высших должностных лиц и введение новых методов обучения, позволяющих адекватнее учитывать требования практики в процессе подготовки управленческих кадров. Именно благодаря этой концепции в практике государственного управления появился такой инструмент менеджмента, как стратегическое планирование. Реформы государственного управления в развитых странах включали ряд усилий, направленных на улучшение таких методов менеджмента, как системный анализ, тотальное управление качеством и бюджетирование, ориентированное на результаты.
Стратегическое планирование – это механизм реализации стратегии, а в стратегии главное – направленность на новое качество, новый уровень, новое состояние.
Важнейшая задача государственного управления – это стратегический уровень государственного управления. Для государственного управления имеют значение как социальное предвидение (целеполагание в самом общем виде), так и социальное прогнозирование (определение вариантов развития и выбор наиболее оптимального с учетом конечного результата).
В начале 1920-х гг. русский экономист Николай Кондратьев сформулировал проблему предвидения, т. е. наличия долгосрочного механизма, приводящего к периодическому обновлению социально-экономической системы («теория длинных волн»). Предложенная им формула «4П» (предвидеть, прогнозировать, программировать, планировать) применима к любым решениям в управлении и, конечно, государственном управлении.
В механизме государственного управления важнейшим его блоком является целеполагание как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основании анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.
Цель – мысленное, продуманное и взвешенное определение того результата, на достижение которого направлены действия индивида и общества.
Цель управления – логическая модель желаемого состояния объекта управления, построенного на основе учета закономерностей, потребностей и интересов. Выбор целей – отправной пункт в разработке и принятии любого управленческого решения.
Вся история человечества свидетельствует, что формулирование целей государственного управления – дело крайне сложное. Над этим процессом, как правило, довлеют три негативных фактора: большое количество целей, изменчивость и противоречивость, субъективность.
Переход к подлинной демократии предполагает, прежде всего, изменение технологии определения целей госуправления. Целеполагание в госуправлении должно