В условиях жесткого противоборства двух ветвей власти шла выработка национальной политики и новой Конституции России. Новая Конституция Российской Федерации, принятая всенародным референдумом 12 декабря 1993 года, стала подлинно демократической, несмотря на некоторые непоследовательные формулы относительно ограничителей и принципов сменяемости высших органов власти и должностных лиц. Вместе с тем на референдуме оппозиция новой Конституции проявилась значительно сильнее в республиках, чем в других субъектах Федерации. Из проголосовавших избирателей, проживавших в республиках, лишь 47,9 % высказались за Конституцию, в то время как в областях за нее проголосовали не менее 60 %. В Татарстане, где правительство и лидеры общественных движений обеих этнических общин призвали не участвовать в голосовании, в референдуме участвовало менее 15 % имеющих право голоса и, таким образом, согласно закону, он не состоялся. Менее 50 % избирателей пришло к урнам в Удмуртии, Хакасии и Коми. В Чечне, по решению местных властей, референдум не проводился вообще. В целом в 16 республиках в референдуме участвовало свыше 51 % населения, при этом в 7 из них большинство проголосовавших высказалось против Конституции (Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Карачаево-Черкесия, Мордовия, Тыва, Чувашия). Такие итоги референдума стали симптомом ослабления легитимности центрального правительства среди граждан в российских республиках, а в некоторых из них – и откровенного недоверия.
Однако федеральный центр и правительства тех республик, которые были не согласны с переориентацией федеральной политики, не пошли на открытую конфронтацию. Ни центр, ни республики не хотели открыто обострять взаимные противоречия в условиях ограничений стабильности после октябрьского 1993 года кризиса. Вместе с тем в этот период продолжался переговорный процесс центра с республиками, что реализовалось в заключении двустороннего договора о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан в феврале 1994 года.
В отличие от конституций советского периода в новой Конституции Российской Федерации не было раздела «Национально-государственное устройство», как и не было градации субъектов Федерации на национально-государственные, административно-территориальные и национально-территориальные. При этом важным стало признание равноправия всех субъектов Федерации. Конституция не предусматривает за субъектами Федерации ни права, ни процедуры их выхода из состава Федерации. Таким образом, однозначно трактуется право народа на самоопределение как самоопределение в составе Российской Федерации. Конституция позволяет расширить законодательство по правовому регулированию этнонациональных процессов в России, этнической и гражданской идентификации на личностном, региональном и общегосударственном уровнях. Свободным стало толкование национальной принадлежности, граждане обрели право самостоятельно определять и указывать свою национальность, в то же время никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности.
Основной закон значительно обогатился терминами, относящимися к понятиям народ, нация, национальность, что расширяет возможность правового регулирования процессов этнокультурного и этнонационального развития. Например, преамбула Конституции («Мы, многонациональный народ Российской Федерации…») позволяет трактовать понятие «многонациональный народ» как тождественное понятиям «российская нация», «россияне», в смысле политической нации и согражданства. В сочетании преамбулы с текстом присяги Президента Российской Федерации «Клянусь… верно служить народу» это особенно усиливает смысловую часть преамбулы «Мы многонациональный народ». Заметим, что в тексте президентской присяги, которую принял Съезд народных депутатов СССР в 1990 г., будущий Президент должен был присягать не «народу», а «народам» страны. Получалось, что страна не имела определения своей гражданской общности.
Рассмотрение и анализ приведенных контекстов употребления термина народ позволяет утверждать, что за ним скрываются два разных понятия: народ как согражданство, население, и народ как этническая общность. При анализе словосочетания «многонациональный народ» в совокупности с термином национальность можно сделать вывод о его двойственности. Во-первых, понятие «многонациональный народ» раскрывает себя как политическую сущность – согражданство, во-вторых, как сущность этническую (национальную). Выявление глубинного смысла понятия «многонациональный народ Российской Федерации» расширило методологическую и правовую базу восприятия множественности идентичностей в их единстве и взаимодополняемости. Однако тогдашняя юридическая недосказанность в этом вопросе привела к тому, что в конституциях некоторых республик в качестве субъекта самоопределения признался не народ республики в целом, а только «титульная нация». Трактовка принципа самоопределения так и осталась запутанным сюжетом конституционного права субъектов федерации.
Согласно новой Конституции в России была закреплена модель кооперативного федерализма. Выбор этой модели был продиктован политическими реалиями начала 90-х годов – расстановкой политических сил, степенью напряженности взаимоотношений центра и регионов. Субъекты должны были реально «видеть» себя в Федерации, чтобы родились необходимые правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации. Неудовлетворенность в республиках уравнением конституционных прав республик с правами других субъектов Федерации, не включение в новую Конституцию определения статуса республик как «суверенных», – все это вместе взятое повысило градус напряженности. Центр во избежание худшего развития событий пошел на уступки, согласившись в части разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами власти субъектов федерации на заключение договоров.
Всего с 15 февраля 1994 г. было подписано 49 договоров, которые касались субъектов Федерации. Хотя этот шаг в определенной мере снял противостояние с Татарстаном, Башкортостаном, Якутией и другими республиками, он способствовал затягиванию новых узлов противоречий. В ряде случаев разграничение предметов ведения и полномочий коснулось отдельных вопросов, отнесенных Конституцией к исключительному ведению Российской Федерации. Это было нарушением Основного закона, поскольку конституционно закрепленные предметы ведения Федерации делились путем подписания этих договоров с выборочными субъектами Федерации. Правительством Российской Федерации в одностороннем порядке предоставлялись привилегии и льготы республикам по отношению с другими субъектами Федерации, что подтолкнуло движение в некоторых регионах за преобразование краев и областей в республики и создание отдельной Русской республики[221].
Сумма факторов обострила этнополитическую ситуацию в России. С одной стороны, на развитие этнополитических процессов влияние оказывало наследие прошлого, связанное с массовыми депортациями отдельных народов, разрушением многих национальных культурных ценностей, политической унификацией, насильственной атеизацией населения, разрушением десятков тысяч малых городов и так называемых неперспективных деревень, особенно в центральных районах России. Это наносило ущерб историко-культурному наследию и духовно-нравственным ценностям народа. С другой стороны, демократизация, перестройка, гласность, начавшиеся в середине 1980-х гг., породили ожидания перемен, но которые во многом оказались обманчивы. В условиях обнищания населения, обвала в экономике, социальной сфере, борьбы за собственность, идеологической и политической раздвоенности кризис затронул и межэтнические отношения.
Наиболее остро он проявился в районах, соседствующих с зонами открытых конфликтов, местах сосредоточения беженцев и вынужденных переселенцев, в регионах с проблемами «разделенных народов», на территориях со сложной социально-экономической, экологической и криминогенной