Бюрократическая форма организации института социального управления достигает своего апогея в индустриальной экономике модерна с ее массовостью и рутинностью процессов, а также усложнением и повышением скорости социальных и экономических изменений и, как следствие, необходимостью быстрого и точного принятия управленческих решений. Экономические предпосылки являются важнейшими, по мнению М. Вебера, для возникновения бюрократии как высшей формы рационализации экономических, политических и социальных процессов.
4. Количественное и качественное изменение административных задач. М. Вебер анализирует усложнение управленческих задач как следствие объективного развития западной техногенной цивилизации в количественном и качественном аспектах, техническое превосходство бюрократической формы социального управления над традиционалистскими структурами и концентрацию средств управления с ростом индустриального производства, расширением социальных свобод и повышением гомогенности социальных структур[15].
Исторически первой предпосылкой бюрократизации стало количественное расширение административных задач, вызванное развитием экономики, опирающимся на технический прогресс. Так, в Египте, который представляет собой один из древнейших примеров бюрократической государственной администрации, триггером стала необходимость государственного регулирования в сфере водного хозяйства, благодаря чему создавался аппарат писцов и чиновников; далее этот аппарат нашел для себя новую сферу деятельности в военном деле и организованной строительной деятельности.
В обществе модерна усложнение задач социального управления основано на все возрастающей сложности техногенной цивилизации, связанной с вовлечением в сферу влияния индустриального общества все больших объемов социального и природного пространства. Именно поэтому нарастающая бюрократизация является следствием все более изощренных методов преобразования действительности, реализуемых посредством техники, обеспечивающей повышение уровня жизни в обществе модерна по сравнению с уровнем жизни традиционного общества.
Решающей причиной продвижения бюрократии стало ее техническое превосходство над традиционными формами организации института социального управления. Точность, скорость, однозначность, преемственность, единство, строгая субординация, снижение материальных затрат – таковы, по М. Веберу, основные критерии эффективности бюрократии, по сравнению с коллегиальными, статусными и прочими формами управления на непрофессиональной основе.
Строгая калькулируемость как основа подтверждения эффективности характерна для экономики капитализма и является выражением глобального процесса рационализации, которая, по мнению М. Вебера, сформировала культуру модерна. Рационализация проникает во все институты социума: государственное управление, армию, суды, промышленность, политическую сферу – и является наиболее оптимальной формой их организации. Поэтому бюрократия развивается тем успешнее, чем более она «дегуманизирована», чем полнее устранены из официальных дел личные, иррациональные и эмоциональные элементы, которые невозможно количественно учесть[16].
Бюрократия – это форма рациональной организации института социального управления, обеспечивающая строгую передачу управленческих воздействий на всех уровнях общественного устройства. Традиционные формы управления трансформируются в бюрократию на этапе модернизации техногенного общества, и этот процесс объективно обусловлен, так как невозможно обеспечить требуемые эффективность и масштабность в решении управленческих задач, соответствующих росту экономических и технологических возможностей индустриального общества, посредством органов управления традиционного типа.
5. Сглаживание социальных различий. Не менее подробно М. Вебер, рассматривая в первую очередь политическую систему, исследует взаимосвязь развития бюрократической организации социального управления с прогрессом в сглаживании экономических и социальных различий в обществе. «Бюрократия неизбежно сопровождает современную массовую демократию», – пишет М. Вебер. Это связано с характерной для бюрократической системы управления абстрактной регулярностью осуществления полномочий, что является результатом спроса на «равенство перед законом» всех субъектов политической и экономической сфер. При этом автор имеет в виду следующие моменты:
♦ предотвращение развития закрытого статуса бюрократических групп путем обеспечения доступа различных социальных слоев в сферу управления;
♦ минимизацию полномочий чиновничества в интересах расширения сферы влияния «общественного мнения», насколько это возможно.
Таким образом, бюрократия связана с демократизацией сферы управления, превращением бюрократа в одну из многих профессий, необходимых экономике, принципиальным выравниванием социальных статусов граждан и бюрократической администрации, повышением социальной мобильности членов общества и ростом демократии как средства контроля над бюрократическим аппаратом. Социальная гомогенность, демократия и бюрократия являются социально-политическим выражением массовости индустриального общества, требующего постоянного роста производства как источника всех социальных благ, для которого бюрократия есть наиболее подходящая форма управления в политической и экономической сферах[17].
Профессиональный бюрократ неразрывно связан со своей структурой и находится в полном экономическом и идеологическом подчинении ей. Управляемые, в свою очередь, не могут обойтись без бюрократического аппарата или заменить его, поскольку он опирается на подготовленных специалистов и функциональную специализацию, а их отношения определяются включенностью в единую систему социального взаимодействия. Все больше благополучие общества зависит от непрерывного и корректного функционирования бюрократической администрации, и идея ее устранения становится все более и более утопичной, резюмирует М. Вебер.
Таким образом, бюрократия выполняет функцию стабилизации (гомеостазиса) социального организма в духе структурного функционализма. Основная функция бюрократической структуры – это рационализация социального действия акторов, приведение их активности в соответствие с задачами индустриальной системы, гармонизация социального взаимодействия в целом. Иными словами, бюрократия превращает «броуновское движение» социальных субъектов в целенаправленную деятельность, обеспечивая равновесие социальных структур капиталистического общества.
6. Властная позиция бюрократии. М. Вебер рассматривает социальную страту бюрократии в качестве субъекта борьбы за власть и конкурента демократическим институтам политической системы. Демократизация общества, по М. Веберу, обеспечивает благоприятную основу для бюрократизации, но вместе с тем демократия вызывает разрывы в гомогенной бюрократической структуре и создает препятствия для бюрократической организации. Властный потенциал развитой бюрократической системы очень высок, потому что политический деятель оказывается в положении дилетанта по отношению к квалифицированному чиновнику.
Поскольку условием принятия правильного управленческого решения является учет экспертного мнения в рассматриваемой области, задача правителя в традиционном обществе заключается в том, чтобы использовать знания экспертов, не отказываясь от престола в их пользу. С расширением числа административных задач разовых консультаций с проверенным доверенным лицом или с собранием таких людей, созванных в сложных ситуациях, уже недостаточно. Создаются коллегиальные совещательные органы на постоянной основе (Государственный совет, Тайный совет и т. д.), которые позволяют контролировать экспертов за счет их внутреннего соперничества. Коллегиальные органы становятся первыми учреждениями, способствующими развитию современного понятия «публичности власти» в смысле их независимости от конкретных персоналий[18].
Бюрократический коллегиальный принцип передается от центральной власти к нижним уровням структуры социального управления. Такие органы являются элементами «самоуправления», т. е. управления административными делами местного уровня заинтересованными группами под контролем бюрократического аппарата государства. Это позволяет использовать опыт местных субъектов управления в интересах вышестоящей администрации, что способствует дальнейшему увеличению власти бюрократии.
Таким образом, бюрократия в обществе воспринимается как новый центр власти и принятия решений, сосредоточенный в коллегиальных органах власти высшего уровня (коллегиальные совещательные органы