На разных этапах российской истории наблюдается попеременное усиление полномочий то общественного, то государственного управления, при этом периоды дружественного сотрудничества этих властных институтов сменяются резким противостоянием.
Местное самоуправление стало восприниматься как самостоятельный уровень осуществления народом власти, которой он наделен в соответствии с Конституцией РФ. Стало очевидным, что демократическое устройство общества возможно лишь при обособлении местного самоуправления от государственной власти, превращении его во вполне самостоятельную форму народовластия.
Россия XIII – XIV вв. характеризуется отсутствием деления управления на дворцовое и государственное. В XV в. возникло централизованное государство. Московия стала военным центром, вооруженным властью над земством; наблюдается тенденция к слиянию права управления с правом владения; суд и управление сосредоточились в царе. Активно развивается княжеская и боярская земельная собственность с князьями в роли верховных собственников общинных земель, получающих доход от них в виде подати, а право владения остается за крестьянами.
По мере объединения русских земель опорой самодержавной власти становится дворянское сословие. Благодаря практике государева жалования дворян землями постепенно складывается система распределения государевых земель, изначально на правах условного владения. В 1649 г. законодательным актом окончательного закрепощения крестьянства узаконено право наследования поместных земель потомками дворян[45].
Крестьянская община к XVI в. практически полностью поглощена феодальным государством. В качестве основной формы крупного феодального землевладения выступала вотчина, которая передавалась по наследству. Характерно, что вотчина строилась на принципе самодостаточности и была формой организации сельскохозяйственного производства с земельными владениями в качестве главного богатства.
К этому времени сформировались три группы крупных собственников государственных земель: государство, монастыри и помещики.
Великий реформатор Петр I внес заметный вклад в трансформирование местного самоуправления. Так, в 1699 г. учреждены Бурмистерская палата в Москве и выборные земские избы в городах. Были упразднены должности губных старост (1702 г.) с передачей полномочий воеводам и выборным дворянским советам. Затем (1719 г.) губернии делятся на провинции, которыми управляют воеводы, имеющие все управленческие функции.
В городах учреждаются выборные магистраты. В отношениях государственной власти и самоуправления наблюдается напряженность. Позднее с подачи преемников Петра уничтожается выборный суд, а судебная власть переходит к губернаторам и воеводам; кроме того, упраздняются главный и городовой магистраты. Таким образом, губернаторы и воеводы становятся единственными носителями власти.
На протяжении веков предпринимались многочисленные попытки реформирования системы государственной власти. В итоге к началу XIX в. происходит укрепление самодержавной власти, установление абсолютизма, которые сопровождаются бюрократизацией государственного аппарата и увеличением числа чиновников, несмотря на попытки централизации власти. Отменено крепостное право, проведена аграрная реформа 1861 г., однако Россия все еще оставалась крестьянской страной с абсолютной монархией и государством в лице основного собственника.
Земские учреждения существовали с середины XIX в., а ключевую роль в развитии местного самоуправления сыграл территориальный фактор, которым было обусловлено административное обособление соответствующих частей государства.
К началу XX в. основные функции высших государственных органов существенно не изменились, было сохранено старое административно-территориальное деление на губернии, области, градоначальства и генерал-губернаторства. Крестьяне получили возможность создавать свои сословно-представительные учреждения, стали принимать во внимание интересы рабочего класса, промышленников и крестьянства.
На фоне нарастания революционных движений усиливается централизация государственного аппарата, а самостоятельность местного управления, несмотря на наличие выборных органов, крайне ограничена. В 1905 г. народу были дарованы общественные свободы, была учреждена Государственная Дума, в которой 45 % мест обеспечивалось представительству крестьянства. Можно говорить о том, что с 1906 г. Россия стала конституционной монархией.
После революции 1917 г. помещичья собственность на землю отменялась, и все земли (удельные, монастырские, церковные) со всем живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками и всеми принадлежностями переходили в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов, в то время как земли рядовых крестьян и казаков оставались за ними в трудовом пользовании, а земля объявлялась всенародным достоянием.
Октябрьская революция 1917 г. послужила толчком к тому, что представительные органы всех уровней составили единую систему государственной власти. Местное самоуправление как самоуправление населения, естественно, претерпело ряд изменений. В 1918 г. была закреплена новая система власти на местах, включающая областные, губернские, уездные, волостные съезды Советов, Советы депутатов городов и других поселений и исполнительные комитеты. Съезд Советов в границах своего ведения являлся высшей в пределах данной территории властью[46].
К концу 1920-х гг. начался первый этап индустриализации с параллельным формированием новой системы управления. Основной упор был сделан на ликвидацию капиталистических элементов. Завершена коллективизация сельского хозяйства: в колхозы объединено 93 % всех крестьянских хозяйств. Несмотря на нарастание напряжения на международной арене, во многом благодаря внедрению плановой экономики СССР превратился в крупную промышленную державу.
В середине 1930-х гг. съезды Советов были упразднены, органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах и селах стали Советы депутатов трудящихся, а местные органы власти получили название Советов народных депутатов.
Самостоятельность Советов народных депутатов была относительной, так как процесс их формирования и непосредственная деятельность по подавляющему большинству вопросов ведения осуществлялись под жестким руководством партийных органов. Значительное влияние на деятельность местных Советов оказывали их исполнительные комитеты, которые формально были подконтрольны и подотчетны соответствующим Советам, но в реальности все работало наоборот.
Политические трудности середины прошлого века оказали существенное влияние на дальнейшее формирование системы управления, в частности пришлось отказаться от стремления к обобществлению государственной собственности. Таким образом, к 1980-м гг. страна пришла с глубоким кризисом, обусловившим снижение темпов роста в промышленности и сельском хозяйстве. Верховный Совет в 1987 г. утверждает переход от плановой экономики к рыночной. Несмотря на коренную перестройку системы, колхозы подлинной самостоятельности еще не получили, оставаясь в зависимости от районных властей.
Вторая половина 1980-х гг. характеризуется всплеском внимания к проблемам самоуправления в нашей стране, именно в это время наконец-то признана необходимость перехода от малоэффективных административных методов управления к несомненно более действенным – экономическим.
Шестого марта 1990 г. принят Закон СССР № 1305-I «О собственности в СССР»[47], который закрепил наличие в СССР трех основных видов собственности: собственность граждан, коллективная и государственная собственность. Кроме того, допускалось существование собственности иностранных государств, международных организаций, иностранных юридических лиц и граждан. Закон допускал развитие в СССР долевой, или совместной, собственности, а также собственности смешанной (совместная собственность советских и иностранных субъектов).
Развитию форм собственности способствовал Закон СССР от 04.06.1990 № 1529-I «О предприятиях в СССР»[48], который наряду с государственными и коллективными предприятиями допускал существование индивидуальных и семейных предприятий с целью развития гражданских правоотношений.
Закон РСФСР от 24.12.1990 № 443-I «О собственности в РСФСР»[49] наряду с государственной, муниципальной собственностью и собственностью общественных организаций однозначно восстанавливал частную